Lean är inte lika med New Public Management

Vad är New Public Management?

I svensk debatt har lean ibland sammankopplats med New Public Management (NPM). Möjligen beror det på att lean utvecklades av ett företag, Toyota, och många idéer i NPM kommer från den privata sektorn.

Så här beskriver Stockholms universitet  NPM:

NPM kan sägas innehålla ett kluster av idéer som är lånade från näringslivet och de privata företagens metoder att styra sina organisationer. NPM-rörelsen har sitt ursprung i en kritik mot det ’traditionella’ sättet att utöva styrning och förvaltning inom offentliga organisationer. Ledord i NPM:s världsomfattande reformrörelse är ’bättre effektivitet’, ’mer värde för (skatte)pengarna’ och ’bättre styrning och uppföljning’. Metoder som förespråkas för att nå dessa idealtillstånd är bl a konkurrensutsättning, privatisering, målstyrning och decentralisering.

Sålunda har olika, ideologiskt omstridda, management-idéer börjat införas i den offentliga sektorn: Målstyrning, beställar/utförar-modell, resultatstyrning och resultatenheter är organisatoriska lösningar som har fått ett rejält genomslag i offentlig sektor och som har testats i såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. Idéerna om att konkurrensutsätta och marknadisera offentlig sektor – vilket debatterades intensivt under 1990-talet – är i dessa dagar också ett faktum inom denna sektor. Samtidigt är NPM i allra högsta grad ett mångtydigt koncept som är underbyggt av en rad olika (och ibland inte helt entydiga) idéer och teorier om vad som bör känneteckna styrningen och förvaltningen inom offentliga organisationer.

NPM är inte lätt att definiera, men när man tittar närmare på begreppet så stämmer grunddragen inte alls in på lean-filosofin där respekt för människan, ständiga förbättringar och en lärande organisation är centrala. Möjligen kan något lean-verktyg – t.ex. för att skapa dragande system – ha använts i någon NPM-satsning. Men att enbart tillämpa verktyg innebär inte att man arbetar lean.

Skillnaden mellan NPM och systemsyn

I min och Isabel Runebjörks bok ”Lean med hjärta och kreativitet – om autentiskt ledarskap och kommunikation” argumenterar vi för en flödesorienterad styrning, en styrning som utgår ifrån systemsyn.

Vad är det då för skillnad på NPM och systemsyn?

Till att börja med lägger NPM ett fokus på resultatstyrning, inte flödesstyrning. I en studie från företagsekonomiska institutionen klargörs  att tre ikoner för NPM är ”competion, contracts and control”.

Detta kan jämföras med t.ex. Innovationsrådet (som hade regeringens uppdrag att titta på flödesinriktade arbetsmetoder som lean) i sitt slutbetänkande pekade på att offentlig sektor måste gå från kontroll till tillit. Rådet argumenterade vidare för en att perspektivförskjutning måste ske och i den argumentationen finns inte ord som marknad, konkurrensutsättning m.m. med. Istället tittade man på vad medborgaren behöver:

Vi anser att det behövs tydliga perspektivförskjutningar i offentlig verksamhet. En första sådan rör synen på de behov människor och företag har i sina kontakter med det offentliga och hur dessa på bästa sätt kan mötas inom lagstiftade ramar. Det offentliga är i dag inte i första hand organiserat för att möta behov i människors liv och i företags verksamheter, utan snarare utifrån historiskt betingade regelverk anpassade efter det offentligas behov. Omställningsarbetet att göra offentlig verksamhet mer inriktad på att möta dem verksamheten är till för har pågått under flera decennier men fortfarande upplever alltför många att det är komplicerat att vara i kontakt med det offentliga. Det kan vara en bidragande orsak till det vikande förtroendet för vissa samhällsinstitutioner. Värdet av offentlig verksamhet för den enskilde skapas inte genom att blanketter är lätta att fylla i, att webbtjänster fungerar bra eller att personalen är kompetent, även om var och en av dessa är viktiga komponenter.

Värdet för den enskilde skapas när dennes mål eller delmål har uppnåtts, t.ex. när man tillfrisknat efter operationen, när alla tillstånd är klara och företaget är startat, när man fått ett jobb eller när produktionsanläggningen har byggts ut. Vi föreslår därför att offentliga tjänster utvecklas utifrån en ny modell som bygger på kunskap om vilka behov människor har i olika livshändelser och företag har i olika verksamhetshändelser.

Den andra perspektivförskjutningen rör synen på samhällsstyrningen och hur offentlig verksamhet skapar värde för människor, företag och samhället i stort. Samhällsstyrningen och dess förutsättningar förändras över tiden. Mycket tyder på att hierarkisk och auktoritativ styrning håller på att ersättas av horisontella, nätverksliknande och mer egalitära styrmekanismer. Det tycks råda enighet om att samhällsstyrningen har blivit allt mer komplicerad, vilket borde medföra ändrade förutsättningar för, och krav på, politikens roll i styrningen. Föreställningen att politiken sätter upp mål som förvaltningen ska förverkliga, lever kvar trots alla belägg för att en sådan distinktion är svår att göra i praktiken och trots att det sällan finns några tydliga linjära samband mellan politiska beslut och vad som i slutändan faktiskt sker i samhället. Vi menar att de resultat i form av faktisk påverkan på samhället som offentlig verksamhet bidrar med som regel uppstår genom en svåröverskådlig interaktion mellan människor i och utanför myndigheter i komplexa system. Därför måste dessa system, snarare än enskilda myndigheter eller enheter, ägnas fördjupad uppmärksamhet, t.ex. vad avser hur de olika delarna interagerar med varandra. Genom bättre förståelse av dessa system, nytänkande och omprövning av dem tror vi att förutsättningarna för en fortsatt välståndsutveckling avsevärt förbättras.

Anlägg systemsynsätt!

Innovationsrådet argumenterade för att myndigheter måste anlägga systemsyn för att bättre kunna hantera sina uppdrag. I detta ligger mycket fokus på att se verksamheten utifrån kundens (dvs den som är mottagare av värdet i offentliga processer)  perspektiv och vara värdeskapande:

• Offentlig verksamhet skapar huvudsakligen värde och vinner människors, företags och andras förtroende genom de tjänster och den service som erbjuds samt genom de resultat i form av faktisk påverkan på samhället den bidrar till.  Samhällets komplexitet går att tämja givet att man arbetar strukturerat med att förstå helheterna.
•  Systembaserad verksamhetsutveckling tycks kunna bidra med att stödja myndigheters värdeskapande. Det förutsätter i många fall att styrning och uppföljning av verksamheten förändras och fokuserar mer på syftet med verksamheten utifrån kundens perspektiv samt de effekter för individ och samhälle som verksamheten förväntas ge eller bidra till. Det förutsätter i många fall också att utvecklingsarbetet i ökad utsträckning bedrivs över myndighets- och funktionsgränser.
•  Systemansatsen erbjuder ett förhållningsätt och metoder för att ge nya perspektiv på svårlösta samhällsfrågor, vilket kan bidra till att frigöra innovationskraft.
•  Det finns behov av att bygga ytterligare förmåga i offentlig verksamhet att förstå och hantera komplexitet.

Ett exempel på skillnaden i synsätt – och i utfall

Innovationsrådet ger ett exempel på en försöksverksamhet med systemsyn, som visar att ökat kundfokus och kvalité också kan leda till ökad effektivitet:

Vid den kommunala hemtjänstenheten Skönsmon i Sundsvalls kommun har ett utvecklingsarbete genomförts utifrån en systemansats. Ansatsen har medfört att ett helt nytt sätt att bedriva hemtjänst har införts. Det nya systemet innebär en förändrad styrning och uppföljning av verksamheten, men inbegriper framförallt ett nytt arbetssätt för hemtjänstens medarbetare genom det långtgående handlingsutrymme de får i kontakten med de äldre. Resultatet från utvecklingsarbetet indikerar bland annat att det är möjligt att anpassa service och tjänster utifrån den äldres behov till bibehållna eller rentav lägre kostnader, samtidigt som betydande förbättringar av kundnöjdheten kan åstadkommas.

Tidigare var möjligheten till kundanpassning relativt liten inom denna enhet. Stöd och service till den äldre var detaljstyrt med schablontider, beviljade insatser och med resurseffektivitet i fokus. Inom ramen för utvecklingsarbetet utformades i stället ett arbetssätt där medarbetarna inom hemtjänsten visserligen utgick från biståndsbeslutet, men gav stöd och hjälp till den äldre med fokus på vad som är viktigt för varje individ och med hänsyn till vars och ens variation i behov. Varje hemtjänstbesök inleds därför numera med att ta reda på vilka behov den äldre har för dagen.

—

Av uppföljningen framkommer en hög kundnöjdhet samtidigt som det nya systemet uppvisar bättre resultat på samtliga områden i förhållande till det gamla systemet. Det är även väl värt att notera att totalkostnaden har minskat med drygt två procent. Det indikerar att det är möjligt att höja kvaliteten och förbättra resultatet med oförändrade eller lägre kostnader. Den kvalitetsutveckling som resultatet visar på tyder också på att effektiviteten i verksamheten har ökat genom att verksamheten bättre når målen för politiken (sitt uppdrag och verksamhetens syfte) till lägre totalkostnader.

Det finns alltså mycket att vinna på att gå över till systemsyn (vi bör alltså vara flödeseffektiva, inte resurseffektiva – vill du veta mer om det gå till detta blogginlägg.) Innovationsrådet sammanfattar resan mot flödeseffektivitet i bilden nedan!

Det är dags att starta nya samtal om hur offentlig sektor styrs! Det betyder nämligen mycket för oss samhällsmedborgare!

Innovationsrådet har många fina illustrationer i betänkandet. Detta är ett foto som visar på rådets tankar på vad den offentliga sektorn måste göra. Låter det som NPM?